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被困扰的融资
  • 发布日期：2023-04-06 14:02:47
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　　改革开放以来，伴随着国民经济的健康持续快速发展，我国的公路建设突飞猛进。为了满足公路建设的巨额资金需求，弥补财政资金的不足，公路建设资金由过去的政府投资为主转向多元化市场融资。市场融资的引入使得公路主体呈现多元化，从我国公路实践来看，主要有公路使用者、政府或政府部门、银行、公路经营公司等。只有保证公路主体的共赢，公路建设才能持续健康发展，才能提高公路资金的使用效率。

　　因此，如何建立公路融资中的共赢体系，是公路投融资体系发展中的关键问题。然而在目前的体系中，诸多问题一直困扰着公路投融资市场的发展。

　　公益性问题

　　公路能够同时供许多人享用，但它的成本与享用的效果并不随享用被困扰的融资它的人数规模的变化而变化，因此，公路具有公共产品属性，公益性成为公路的根本属性。在现实生活中，不同路段公路往往体现不同情况的准公共物品属性。在经济不发达地区，政府是公路投资人，路段体现为靠近于公共的准公共物品；在经济发达地区，公路具有较好的经济效益，社会资本比例增加，从而使公路成为靠近于私人物品的准公共物品。

　　公路的公益性决定了公路廉价、高质量的服务特性，并且要求政府必须承担公路主要的投资建设和管理。从性质上看，公路应该惠及普通民众，更好地服务于民众，便利于民众，而不是成为民众的沉重负担。

　　由于我国现有的公路运营公司大多采用“一路一公司”的形式，造成全国一些地方公路在同一路线上多个经营公司并存，分段收费，收费站过多、过密，有的地方公路甚至达到了“关卡林立”、“寸步难行”的境地。过多的收费站点增加了收费站的建设费用和维护费用，增加了收费站的交通延误成本，该成本随着交通量的增长和生产效率的提高，具有不断增加的趋势。这也增加了交通延误造成的车辆废气排放，增加用公共资金报销公车公路交费的行为，也增加政府对收费公路的监督成本。

　　收费经营公司为早日实现自己的投资效益，在向省政府上报的收费标准方案中常常低估公路的交通流量，设定过高的收费标准。而国家由于缺乏经营性公路收费标准的制定依据和计算方法，在审批收费方案时，造成部分公路收费标准偏高。同时，地方政府通过批准长收费期限和高收费标准，要求经营企业将获取收益投资政府指定的其他项目及弥补财政经费，地方政府从公路等各种投资话动、企业经营收益中获得税收收入，这也有损了公路的公益性。

　　地方政府的角色定位

　　建国初期，我国公路建设由中央政府和地方政府分工负责，即中央政府负责国家干线公路的规划和修建，地方政府负责本区域公路的规划和修建。1958年，中央政府将国防公路以外的其他公路的建设与管理权全部下放到地方，中央政府的基本建设投资从此不再安排公路建设项目，改由地方政府计划安排。地方政府在公路建设中承担何种角色，成为需要解决的一个问题。

　　在地方政府是直接投资、建设和运营管理者的公路中，由于所有权与经营权的分离，经营者的决策往往偏离政府的目标。如高速公路公司为了实现公路的“保值增值”，将车购税、交通专项规费作为国有资本投资追求保值增值，并将所谓利润投入到酒厂、电厂、房地产、足球俱乐部等公路交通行业之外，而不愿意对投资规模大、财务效益不好但对形成网络十分重要的省际间连接线、山区公路等项目进行投资。

　　我国公路的社会投资商真正拥有的资金实力并不充足，主要依靠银行贷款和资本运作完成公路项目建设，当资金链条出现问题时，就会出现工程进展滞后、项目公司变更或被政府安排接管。

　　社会资本只选择车流量与通行费收入高、建设成本相对低、投资效益高的公路项目，使得政府失去了以统收统支、统贷统还为基础实现公路设施服务均等化的基础。如东部和中部地区投资效益与债务质量较好，具有较强的融资能力和融资空间，而西部地区市场融资能力有限；效益一般的公路难以提供满足商业银行要求的融资担保，无法获得所需的资金支持。

　　公路的自然垄断特点，使得完全竞争的市场制度会导致公路的重复平行建设，造成社会资源的浪费。但公路又具有服从性，某一路段必须服从国家路网的整体布局。也就是说，公路的经济效益不能只算某一特定局部眼前的经济账，而要算整体布局，社会效益和未来发展账。我国区域发展有较大的不平衡性，收费公路过多阻碍了城乡协调发展。社会资本只会选择效益好的路段进行经营管理，并且各自独立运行，难以实现公路的网络化。

　　收费还贷的债务风险

　　负债融资对于缓解我国公路资金短缺，降低公路建设成本具有重要作用。但是，过高的负债规模使得通行费收入不能及时还本付息，影响了公路建设的持续发展。如有的地方用于贷款的抵押资源用尽后，即使有好的项目也无法筹措资金；有些地方陷入举新债还旧债，债滚债的恶性循环，信用等级不断下降，一定程度上影响了交通公路部门的形象；有的地方挪用公路养护资金还本付息，影响公路的正常养护；有的地方为了还清贷款，动用其他建设的资金用于归还公路负债，从而影响国民经济发展；一些地方由于拖欠大量工程款，也间接影响了社会稳定。

　　“统贷统还”模式可以实现省或市级范围内的收费公路统筹管理、平衡还贷，以形成优势互补、规模经营和滚动发展的良性循环局面。但与此同时，“统贷统还”模式也带来了一些新问题：首先，不断的贷款需要收费公路的收费权作抵押，能用于抵押的公路越来越少。其次，“统贷统还”模式使债务高度集中在省级交通主管部门，淡化了地方还贷意识。**后，各收费公路原有的债务问题难以解决。

　　银行看重的是借款人的整体信用、经营情况和资本结构等，而不是借款人所经营具体项目的收益和风险情况。这就必然加大了投资分析的复杂程度，银行谨慎起见，往往高估投资的风险，而低估投资的收益，使得高收益投资项目往往受到以往或现有不良项目的“拖累”。

　　经营性收费公路挑战公益性

　　公路项目能够提供的收益大小直接影响社会资本参与公路建设的积极性，提供的收益越大，社会资本的积极性越高。同时公路企业承担的风险大小直接影响公共利益的大小，公路企业承担的风险越小，公共利益的损失越大。比如一些地方政府将一些效益好的收费公路项目转让给社会资本，并没有对其合理投资回报加以限制，致使投资者攫取大量的超额利润，损害公共利益；有些地方承诺特许经营期内不在公路项目附近兴建任何竞争性公路、控制公路支线叉道口的连接、考虑通货膨胀因素给予投资者一定的合理报酬、对于社会资本采取税收优惠、制定优惠措施（如贴息、担保等）等，避免过度竞争引起投资经营效益的下降。但是，一些公开上市或转让给私人企业的高等级公路，虽然投资成本早已收回并取得了巨额利润，但是难以约束其降低标准或停止收费，如果进行政府回购则价格大幅上升，南京长江二桥便是**为典型的案例之一。此外，政府也可以对其所有的公路资产授权给经营单位经营一定期限后，提前终止授权进而取消收费权，使公路资产的国家所有权恢复完整性。政府在什么情况下需要回购收费权、在何种条件下才能回购收费权以及回购收费权的定价问题，都需要进一步探讨。

　　当然，利用投融资政策修建公路的成功案例也很多，目前往往是投资方对投资前景好的路段蜂拥而至，偏僻路段置之不理，地区发展极不均衡。但在政策层面，偏僻路段并没有过多的优惠政策，造成了投融资市场中的强烈反差。如何能够整合有限资源，让投融资对公路建设的发展更加平衡、有效，这些问题将继续考验着公路的发展。


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